인천광역시 스토킹 예방 및 피해지원에 관한 조례안 심사보고서

2022. 12. 2.(금)

문화복지위원회

1. 심사경과

가. 제안일자 : 2022. 11. 18.

나. 제 안 자 : 이선옥 의원 등 12인 발의

다. 회부일자 : 2022. 11. 18.

라. 상정일자 : 제283회 제2차 정례회 제10차 위원회(2022. 12. 2. 상정·의결)

○ 제안설명 : 이선옥 의원

○ 검토보고 : 김정은 수석전문위원

○ 심사결과 : 수정가결

2. 제안설명 요지

가. 제안이유

○ 최근 사회적으로 큰 문제가 되고 있는 스토킹은 피해자나 그 가족에게 끼치는 정신적·신체적 피해가 상당하며, 스토킹을 당하던 피해자가 가해자에 의해 살해당하는 사건이 여러 차례 발생하는 등 스토킹은 중대범죄로 확대될 수 있어 적극적인 개입과 예방이 필요함.

○ 인천광역시에서도 2020년 73건에 불과했던 스토킹 피해 상담 건수가 2022년(8월 기준) 3배 이상 증가한 248건에 달하는 상황임.

○ 이에, 스토킹 예방과 피해자 지원에 관한 사항을 별도로 규정함으로써 스토킹을 예방하고 피해자에 대한 적절한 보호조치를 마련하고자 함.

나. 주요내용

○ 인천광역시 스토킹 예방 및 피해지원 등 조례의 목적을 규정함.

(안 제1조)

○ 인천광역시 스토킹 예방 및 피해지원에 관한 시장의 책무를 규정함.(안 제3조)

○ 인천광역시 스토킹 예방 및 피해지원에 관한 시행계획 수립에 관한 사항을 규정함. (안 제4조)

○ 인천광역시 스토킹 예방 및 피해지원 사업에 관한 사항을 명시함.

(안 제5조)

○ 인천광역시 스토킹 예방 및 피해지원 사업의 예산 지원에 관한 사항을 명시함. (안 제6조)

○ 인천광역시 스토킹 예방 및 피해지원을 위한 기관 간 협력체계 구축에 관한 사항을 명시함. (안 제7조)

○ 인천광역시 스토킹 예방 및 인식 개선을 위한 교육 및 홍보 사업에 관한 사항을 규정함. (안 제8조)

○ 인천광역시 스토킹 예방 및 피해지원 사업의 위탁 운영 근거를 명시함. (안 제9조)

○ 인천광역시 스토킹 예방 및 피해지원 업무 종사자들의 비밀 준수의 의무를 명시함. (안 제10조)

3. 전문위원 검토보고 요지

가. 제안배경

○ 본 조례의 제정 목적은 스토킹 방지와 피해자에 대한 보호·지원체계를 마련함으로써 스토킹으로부터 시민을 안전하게 보호하고 피해자가 건강한 일상생활로 복귀할 수 있도록 돕기 위함으로 이선옥 의원이 대표 발의하여 2022년 11월 18일 우리 위원회에 회부되었음.

○ 최근 스토킹으로 정신적·신체적 피해를 입는 사례가 증가하고 있으며 범행 초기 가해자에 대한 처벌이 제대로 이루어지지 않아 스토킹을 당하던 피해자가 가해자에 의해 살해당하는 사건이 발생하는 등 강력 범죄로 이어져 심각한 사회문제로 대두되고 있음.

○ 스토킹이란 상대방의 의사에 반하여 정당한 이유 없이 상대방 또는 그의 동거인, 가족에 대하여 불안감 또는 공포심을 일으키는 스토킹행위 및 스토킹범죄를 말하며, 스토커는 대부분 인격장애가 있으며 초기 단계에서 저지 당하지 않으면 이후 폭행, 납치, 살인 등의 중한 범죄로 발전할 가능성이 높음. 또한 스토킹은 관계성 범죄 즉 연인 또는 지인관계로 보복 및 재범 우려가 상존하고 강력 범죄로 발전 가능성이 높아 선제적으로 재범위험을 차단할 필요가 있음.

○ 이전에 스토킹은 경범죄처벌법 ‘지속적 괴롭힘’ 등 조항에 근거해 위반 시 10만원 이하 벌금 등 경미한 처벌 대상이었지만 스토킹으로 폭행과 살인 등 강력 범죄가 끊이지 않고 발생함에 따라 지난해 10월 「스토킹범죄의 처벌 등에 관한 법률」(이하「스토킹처벌법」)이 제정되면서 스토킹범죄를 저지른 사람은 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하 벌금에 처하고 흉기 또는 그 밖의 위험한 물건을 휴대하거나 이용하여 스토킹범죄를 저지른 사람은 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금에 처하도록 스토킹처벌법이 시행되었음. 그러나 이러한 스토킹 처벌을 강화한 법은 시행되었으나 이 처벌법에는 긴급조치와 잠정조치만이 규정되어 있어 실질적인 피해자 보호가 미흡하다는 지적을 받고 있음.

○ 이에, 11월 11일 여성가족부는 국가나 지방자치단체의 스토킹 피해자 지원시설에 대한 설치 및 운영에 대한 근거를 담은 「스토킹방지 및 피해자보호 등에 관한 법률안」을 입법예고한 바 있으며, 지방자체단체에서도 스토킹과 관련된 조례가 제정되고 있는 추세임.

<타 시·도 조례 제정 현황>

연번	자치단체	조 례 명	공포일
1	경기도	경기도 스토킹범죄 예방 및 피해지원에 관한 조례	2021. 7.14.
2	대구광역시	대구광역시 스토킹범죄 예방 및 피해지원에 관한 조례	2022. 5. 2.
3	광주광역시	광주광역시 스토킹 예방 및 피해자 보호․지원 조례	2022. 9.16.
4	경상북도	경상북도 스토킹범죄 예방 및 피해지원에 관한 조례	2022. 9.22.
5	서울특별시	서울특별시 스토킹범죄 예방 및 피해지원에 관한 조례	2022.10.17.

○ 인천경찰청에 따르면 스토킹처벌법이 시행된 지난해 10월부터 올해 8월까지 인천에서는 총 1,927건의 스토킹 범죄 피해 신고가 접수됐으나 이 중 경찰에 적발돼 불구속 입건된 사례는 557건이고 경찰 수사 단계에서 구속된 피의자는 24명으로 스토킹 사범 검거 건수 대비 구속률은 4.3%에 그쳐 스토킹 범죄 엄중 대응을 요구하는 시민 눈높이에 미치지 못하고 있는 실정임.

○ 인천시는 성폭력피해자 치료회복프로그램 운영을 통해 스토킹․데이트폭력 피해자에게 상담, 심신회복캠프 등의 정서회복 프로그램을 지원하여 피해자의 신속한 사회 복귀를 돕고 있으나, 현재 스토킹 피해자만을 전담으로 하는 상담이나 회복프로그램 등 관련 정책은 미흡한 실정임.

○ 「스토킹범죄의 처벌 등에 관한 법률」에서 스토킹범죄의 처벌 및 그 절차에 관한 특례와 그 피해자에 대한 보호절차 등을 규정하고 있고, 같은 법률 시행령 제2조에서 법무부장관은 ‘관련 프로그램의 개발과 전문인력의 양성 등 스토킹범죄를 저지른 사람의 재범 예방을 위한 시책을 마련해야 한다’고 규정하고 있지만 이는 정부 차원의 규율이나 책무 사항 등을 규정한 것이므로 지방자치단체에 대한 직접적‧명시적 법적 의무나 책임 등 법률의 위임 규정은 현재 없는 상태임. 이에, 본 조례 제정을 통해 스토킹을 예방하고 피해자등을 보호하고자 하는 지방자치단체의 책무를 규정하고 스토킹 예방과 피해자 지원에 관한 사항을 별도로 규정함으로써 스토킹을 예방하고 피해자에 대한 적절한 보호조치를 마련하고자 하는 것임.

제2조(스토킹범죄를 저지른 사람의 재범 예방을 위한 시책 마련) 법무부장관은 「스토킹범죄의 처벌 등에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제19조제1항에 따른 수강명령과 스토킹 치료프로그램 이수명령의 실시에 필요한 프로그램의 개발과 관련 전문인력의 양성 등 스토킹범죄를 저지른 사람의 재범 예방을 위한 시책을 마련해야 한다.

○ 한편,「지방자치법」제28조에서 ‘지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다’고 규정하고 있으며,「지방자치법」제13조제2항제2호에서 ‘주민의 복지증진’ 사업도 지방자치단체의 사무의 예시로 적시하고 있는 바, 본 스토킹 예방 및 피해지원에 관한 사항 또한 궁극적으로는 주민복지에 관한 사업에 포괄적으로 포함된다고 볼 수 있고 아울러 범죄예방 등은 국가와 지방자치단체의 공동 책무사항이라 할 것이므로 조례 제정은 필요하다고 판단됨.

제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.

제13조(지방자치단체의 사무 범위) ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.

2. 주민의 복지증진

가. 주민복지에 관한 사업

나. 사회복지시설의 설치ㆍ운영 및 관리

다. 생활이 어려운 사람의 보호 및 지원

라. 노인ㆍ아동ㆍ장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진

마. 공공보건의료기관의 설립ㆍ운영

바. 감염병과 그 밖의 질병의 예방과 방역

사. 묘지ㆍ화장장(火葬場) 및 봉안당의 운영ㆍ관리

아. 공중접객업소의 위생을 개선하기 위한 지도

자. 청소, 생활폐기물의 수거 및 처리

차. 지방공기업의 설치 및 운영

나. 주요내용

○ 본 조례안은 본칙 10개 조문과 부칙으로 구성되어 있으며, 주요 내용은 다음과 같음.

조 문	규 정 사 항	조 문	규 정 사 항
제1조	목적	제7조	협력체계 구축
제2조	정의	제8조	교육 및 홍보
제3조	시장의 책무	제9조	위탁
제4조	시행계획의 수립	제10조	비밀 준수의 의무
제5조	사업	부 칙	시행일
제6조	예산의 지원

○ 본 조례안은 기본적으로 「스토킹범죄의 처벌 등에 관한 법률」뿐만 아니라 현재 입법예고 중인 「스토킹방지 및 피해자보호 등에 관한 법률안」의 내용을 포함하고 있음.

□ 안 제2조(정의)

○ 안 제2조는 “스토킹”의 정의를 「스토킹범죄의 처벌 등에 관한 법률」제2조에 따른 스토킹행위 및 스토킹범죄로 규정하였는데 이는 스토킹을 스토킹행위와 스토킹범죄를 아우르는 포괄적인 개념으로 정의한 것으로 적합한 것으로 보임.

□ 안 제3조(시장의 책무)

○ 안 제3조는 스토킹을 예방하고 피해자등을 보호하기 위해 필요한 행정적‧재정적 지원을 할 수 있는 시장의 책무를 규정한 것으로 상위 법령에서 스토킹범죄 예방 및 피해지원 등과 관련한 지방자치단체장의 책무나 관련 사무가 위임되어 있지는 않으나 이는 범죄 행위의 예방 등에 관한 책무 사항으로 주민을 범죄로부터 보호‧지원할 의무는 국가나 지방자치단체의 공통적‧기본적 의무 사항이라 할 것이므로 타당해 보임.

□ 안 제4조(시행계획의 수립)

○ 안 제4조는 스토킹 예방 및 피해지원에 관한 시행계획을 매년 수립·시행하도록 규정하고 있으며 여성폭력방지 정책과의 효과성을 도모하기 위해 ｢인천광역시 여성폭력방지와 피해자 보호·지원에 관한 조례｣ 제6조에 따라 수립되는 ‘여성폭력방지 및 피해자 보호·지원정책 연도별 시행계획’에 포함하여 수립할 수 있도록 하였음. 그러나 위 관련 조례는 ‘여성폭력방지’와 그 피해자 또한 ‘여성폭력’으로 인하여 피해를 입은 사람으로 정의하는 등 조례에서 추구하고자 하는 목적이 특정 성별에 대한 정책 수립으로만 한정되어 있음. 따라서 본 조례의 스토킹 예방 및 피해자 보호·지원에 대한 사항은 특정 성별에 구애됨이 없이 남녀 모두를 포함하는 개념이므로 스토킹 예방 및 피해지원에 관한 시행계획을 여성폭력방지 및 피해자 보호·지원정책 연도별 시행계획에 포함하여 수립하는 것이 타당한 것인가에 대한 설명과 논의가 필요하다고 사료됨.

제6조(시행계획 수립) ① 시장은 법 제7조의 기본계획에 따라 연도별 시행계획(이하 “시행계획”이라 한다)을 매년 수립ㆍ시행하여야 한다.

□ 안 제5조(사업), 제6조(예산의 지원)

○ 안 제5조는 스토킹 예방 및 피해자등 보호·지원을 위하여 각 호로 개별 사업들을 규정하였고 안 제6조는 관련 법인 또는 단체 등을 통해 예산을 지원할 수 있도록 하였음.

1. 스토킹 실태조사, 지원정책 개발에 관한 사항

2. 스토킹 예방교육 및 홍보 사업

3. 스토킹 피해자등 심리상담 지원사업

4. 스토킹 피해자등 법률상담 지원사업

5. 스토킹 보호 및 지원사업을 위한 경찰청 등 공공기관과 피해자보호단체 등 민간단체와의 협력지원에 관한 사항

6. 그 밖에 스토킹 예방 및 피해자등 보호ㆍ지원을 위하여 필요한 사업

□ 안 제7조(협력체계 구축)

○ 안 제7조는 중앙정부, 경찰청, 교육청 및 관련 법인·단체, 전문가 등과 협력체계를 구축하여 스토킹을 예방하고 피해자등을 보호·지원하려는 것으로 바람직해 보임. 다만, ‘인천광역시경찰청’ 을 공식 명칙인 ‘인천경찰청’ 으로 수정해야 할 것임.

□ 안 제8조(교육 및 홍보)

○ 안 제8조는 스토킹 예방 및 피해지원을 위한 교육 및 홍보에 대한 사항을 규정하였지만 안 제5조제2호 사업에 이미 스토킹 예방교육 및 홍보에 대한 사항을 명시하고 있으므로 규정의 실익이 없으므로 삭제되어야 할 것으로 판단됨.

□ 안 제9조(위탁)

○ 안 제9조는 스토킹 예방 및 피해자등 보호·지원 사업을 효율적으로 추진하기 위해 전문성을 보유한 기관·법인 또는 단체에 위탁할 수 있는 근거를 마련한 것으로, 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」제2조에 따르면 ‘민간위탁’이란 ‘법률에 규정된 행정기관의 사무 중 일부를 지방자치단체가 아닌 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 맡겨 그의 명의로 그의 책임 아래 행사하도록 하는 것’을 말하며, 「지방자치법」제104조 제3항에서 지방자치단체의 장은 ‘조례나 규칙’으로 정하는 바에 따라 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 않은 사무를 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있도록 규정하고 있음.

제104조(사무의 위임 등) ③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무 등 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.

○ 따라서, 스토킹 예방 및 피해자등 보호·지원에 대한 사항은 주민의 권리ㆍ의무 등과는 직접적으로 관련되지 않는 것으로 판단되어 위탁이 가능할 것으로 판단됨. 향후 위탁 시 적정한 위탁기관 선정을 위한 공정한 심사 절차 이행과 더불어 민간위탁 목적이 충분히 달성될 수 있도록 사업 준비에 만전을 기해야 할 것임.

□ 안 제10조(비밀 준수의 의무)

○ 안 제10조는 직무상 알게 된 비밀 준수 의무를 규정하고 있는데, 이는 스토킹 예방 및 피해지원을 위해 개인정보나 개인의 사생활 등을 다루게 되는 만큼 2차 피해가 발생하지 않도록 하려는 것으로 그 필요성이 인정된다 할 것임.

4. 질의 및 답변요지

❍ 안 제4조에서 시행계획을 제②항에 따라 여성폭력방지와 피해자 보호·지원정책 연도별 시행계획에 포함하여 수립할 수 있다 라고 하였는데, 동 시행계획은 특정성별에만 적용되는 계획인데?

⇒ 시행계획 수립 시 남녀 모두를 포괄하여 수립할 수 있도록 검토하겠음

5. 토론요지

❍ 해당사항 없음.

6. 수정안의 요지

○ 안 제5조제2호 사업에 이미 스토킹 예방교육 및 홍보에 대한 사항을 명시하고 있으므로 규정의 실익이 없음.

7. 심사결과

❍ 수정가결(재석위원 7명 찬성 7명)

- 재석위원 : 김종득, 김유곤, 유경희, 박판순, 이강구, 이선옥, 장성숙 위원

8. 기타

❍ 해당사항 없음.

붙임  1. 수정안 1부.

2. 수정안 조문대비표 1부.

3. 인천광역시 스토킹 예방 및 피해지원에 관한 조례안 1부.

인천광역시 스토킹 예방 및 피해지원에 관한 조례안에 대한 수정안

인천광역시 스토킹 예방 및 피해지원에 관한 조례안 일부를 다음과 같이 수정한다.

안 제7조제1항 중 “인천광역시경찰청”을 “인천시경찰청”으로 한다.

제8조를 삭제하고, 제9조 및 제10조를 각각 제8조 및 제9조로 한다.

수정안 조문대비표

제 정 안	수 정 안
제7조(협력체계 구축) ① 시장은 스토킹 예방과 피해자등 보호ㆍ지원을 위하여 중앙정부, 인천광역시경찰청, 인천광역시교육청, 다른 지방자치단체, 관련 법인ㆍ단체, 전문가 등과 협력체계를 구축할 수 있다.	제7조(협력체계 구축) ① ------------------------------------------------- 인천시경찰청----------------------------------------------------------------------------------.
② (생 략)	② (현행과 같음)
제8조(교육 및 홍보) ① 시장은 스토킹 예방 및 피해지원을 위한 교육을 실시할 수 있다. ② 시장은 제1항에 따른 교육을 실시하는 경우 관계 법령에서 정하는 바에 따른 성희롱ㆍ성매매ㆍ성폭력 및 가정폭력 예방교육과 통합하여 실시할 수 있다. ③ 시장은 교육기관, 민간단체, 언론기관 그 밖의 관계 기관과 협력하여 스토킹 예방 및 피해지원에 관한 자료의 제작ㆍ보급 및 홍보활동을 할 수 있다.	<삭 제>
제9조ㆍ제10조 (생 략)	제8조ㆍ제9조 (현행 제9조 및 제10조와 같음)

인천광역시조례  제        호

인천광역시 스토킹 예방 및 피해지원에 관한 조례안

제1조(목적) 이 조례는 스토킹 예방 및 피해지원에 관한 사항을 규정함으로써 시민의 안전을 보장하고 건강한 사회질서 확립에 이바지함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “스토킹”이란 「스토킹범죄의 처벌 등에 관한 법률」 제2조에 따른 스토킹행위 및 스토킹범죄를 말한다.

2. “피해자”란 스토킹범죄로 직접적인 피해를 입은 사람을 말한다.

3. “피해자등”이란 피해자 및 스토킹행위의 상대방을 말한다.

제3조(시장의 책무) ① 인천광역시장(이하 “시장”이라 한다)은 스토킹을 예방하고 피해자등을 보호하기 위하여 필요한 시책을 수립ㆍ추진하고 이에 필요한 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다.

② 시장은 제1항에 따른 시책의 추진 및 지원을 위하여 필요한 예산과 인력을 확보하도록 노력하여야 한다.

제4조(시행계획의 수립) ① 시장은 다음 각 호의 사항을 포함하는 스토킹 예방 및 피해지원에 관한 시행계획(이하 “시행계획”이라 한다)을 매년 수립ㆍ시행하여야 한다.

1. 스토킹 예방을 위하여 필요한 시책

2. 스토킹 피해자등 보호ㆍ지원에 필요한 시책

3. 스토킹 예방교육 및 홍보에 관한 사항

4. 스토킹 근절을 위한 시민 인식개선에 관한 사항

5. 그 밖에 시장이 스토킹 예방 및 피해자등 보호ㆍ지원을 위하여 필요하다고 인정하는 사항

② 시장은 제1항에 따른 시행계획의 수립ㆍ시행을 위하여 필요한 때에는 공공기관, 그 밖의 법인 또는 단체에 협조를 요청할 수 있다.

제5조(사업) 시장은 스토킹 예방 및 피해자등 보호ㆍ지원을 위하여 다음 각 호의 사업을 할 수 있다.

1. 스토킹 실태조사, 지원정책 개발에 관한 사항

2. 스토킹 예방교육 및 홍보 사업

3. 스토킹 피해자등 심리상담 지원사업

4. 스토킹 피해자등 법률상담 지원사업

5. 스토킹 보호 및 지원사업을 위한 경찰청 등 공공기관과 피해자보호단체 등 민간단체와의 협력지원에 관한 사항

6. 그 밖에 스토킹 예방 및 피해자등 보호ㆍ지원을 위하여 필요한 사업

제6조(예산의 지원) 시장은 제5조에 따른 사업을 추진하는 관련 법인 또는 단체 등에 예산의 범위에서 필요한 비용을 지원할 수 있다.

제7조(협력체계 구축) ① 시장은 스토킹 예방과 피해자등 보호ㆍ지원을 위하여 중앙정부, 인천시경찰청, 인천광역시교육청, 다른 지방자치단체, 관련 법인ㆍ단체, 전문가 등과 협력체계를 구축할 수 있다.

② 시장은 제1항에 따른 협력체계 구축을 위하여 정보교류ㆍ협력 등의 업무협약을 체결할 수 있다.

제8조(위탁) 시장은 제5조에 따른 각 호의 사업을 효율적으로 추진하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우 해당 사업에 관하여 전문성을 보유한 기관ㆍ법인 또는 단체에 위탁할 수 있다.

제9조(비밀 준수의 의무) 이 조례에 따른 스토킹 예방 및 피해자등 보호ㆍ지원과 관련된 업무에 종사하였거나 종사하는 사람은 그 직무상 알게 된 비밀을 누설해서는 아니 되며 「개인정보 보호법」을 준수하여야 한다.

부      칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.